Gagnsæi og samkeppni þegar kemur að opinberum innkaupum

Birgir Örn Birgisson, stofnandi Consensa. Grein Birgis Arnar Birgissonar, stofnanda Consensa, í Morgunblaðinu 6. maí 2026.

Gagnsæi sem forsenda trausts

Framkvæmd opinberra innkaupa og ráðgjöf á því sviði er sérhæft fag sem krefst þekkingar á lögum, markaðsaðstæðum og þeim grundvallarreglum sem eiga að tryggja jafnræði og virka samkeppni. Í 15. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup er mælt fyrir um meginreglur opinberra innkaupa, þar á meðal regluna um gagnsæi. Gagnsæisreglan er ekki aðeins formsatriði heldur ein af grunnforsendum þess að bjóðendur geti treyst því að innkaupaferli fari fram á lögmætum og hlutlægum grundvelli. Hluti af því trausti felst í því að bjóðendur hafi fullnægjandi upplýsingar um það hverjir koma að undirbúningi og mótun útboðsgagna, hvort sem um ræðir kaupandann sjálfan eða utanaðkomandi ráðgjafa.

Evrópuréttur stefnir að auknu gagnsæi

Þetta skiptir sérstaklega miklu máli þegar opinberir kaupendur nýta sér utanaðkomandi sérfræðinga við framkvæmd útboða. Í tilskipun 2014/24/ESB er hugtakið veitandi innkaupaþjónustu, e. procurement service provider, skilgreint sem opinber aðili eða einkaaðili sem býður stoðstarfsemi við innkaup á markaði. Með eForms-regluverkinu, sem innleitt var með framkvæmdarreglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2019/1780, var stigið skref í átt að auknu gagnsæi með því að skapa formlegan farveg til að gera sýnilegt í tilkynningagögnum hverjir, aðrir en kaupandinn sjálfur, koma að innkaupaferlinu.

eForms og upplýsingagatið um ráðgjafa

Ástæða þessarar breytingar var skýr. Í greinargerð með eForms-endurskoðuninni var bent á að veitendur innkaupaþjónustu aðstoði opinbera kaupendur við innkaup og séu oft ráðgjafarfyrirtæki með sérþekkingu á innkaupum, lögfræði, Evrópusjóðum eða tilteknum markaðssviðum. Þá var sérstaklega tekið fram að slíkur reitur myndi fylla mikilvægt upplýsingagat um það að hvaða marki opinber innkaup væru í reynd framkvæmd eða mótuð af öðrum aðilum en kaupandanum sjálfum. Í því sambandi var nefnt að í sumum ríkjum áætli sérfræðingar að allt að 50% innkaupaferla séu í raun framkvæmd eða mótuð af einkaráðgjöfum og lögmannsstofum, án þess að það komi fram í tilkynningagögnum eða útboðsgögnum. Slíkar upplýsingar geta haft verulega lögfræðilega þýðingu fyrir stefnumótun, fagvæðingu innkaupa og mat á mögulegum hagsmunaárekstrum eða vanhæfi, sbr. einnig stjórnsýslulög.

Þegar gagnsæi mætti mótstöðu

Þrátt fyrir þessa skýru þróun í átt að auknu gagnsæi í Evrópurétti hefur borið á stjórnsýsluframkvæmd hér á landi sem gengur í gagnstæða átt, þar sem reynt hefur verið að fela aðkomu utanaðkomandi ráðgjafa. Þetta kom skýrt fram þegar Consensa auglýsti sitt fyrsta útboð árið 2019. Um var að ræða kaup á röntgentækjum fyrir heilbrigðisstofnanir. Eftir að útboðið hafði verið auglýst höfðu starfsmenn ráðuneytis og Ríkiskaupa afskipti af útboðinu með íhlutun sem Consensa telur að hafi ekki átt sér fullnægjandi lagastoð. Stofnunin gerði athugasemdir við lögmæti framkvæmdarinnar og taldi að útboðið þyrfti að fara fram á hennar vegum, sem varð til þess að útboðið var að endingu afturkallað gegn loforði Ríkiskaupa um að það mætti auglýsa að nýju undir merkjum stofnunarinnar, þar sem Consensa yrði í hlutverki ráðgjafa.

Óskráð regla um ósýnilega ráðgjafa

Þegar að því kom gerðu Ríkiskaup hins vegar þá afdráttarlausu kröfu að allar upplýsingar og nafnmerki Consensa yrðu fjarlægð úr útboðsgögnunum áður en þau yrðu birt. Sú krafa var rökstudd af hálfu stjórnanda Ríkiskaupa með vísan til innri reglu stofnunarinnar, en þar var tekið fram að til væri „óskráð verklagsregla um að nafnmerki fyrirtækja sem koma að ráðgjöf væru ekki birt í útboðsgögnum“ og hefði hún þann tilgang að „útboðsferlið gengi sem allra best.“ Þar með var lögð áhersla á að nafnleynd ráðgjafa væri föst framkvæmd við útboðsgerð á vegum stofnunarinnar.

Leynd samræmist illa gagnsæisreglunni

Lögfræðilega hlýtur sú nálgun að fela tilvist ráðgjafa að orka tvímælis þar sem hún gengur í berhögg við meginreglu 15. gr. laga um opinber innkaup um gagnsæi. Stjórnvald getur almennt ekki sett sér óskráðar verklagsreglur sem takmarka lögfestar meginreglur. Að leyna upplýsingum um þá sem raunverulega semja tæknilýsingar og útboðsskilmála viðhélt því upplýsingagati sem eForms-regluverkinu var einmitt ætlað að uppræta og hindrar bjóðendur í að sannreyna hæfi aðila og meta hugsanlega hagsmunaárekstra.

Sérfræðiþjónusta nýtt – en gerð ósýnileg

Sú krafa Ríkiskaupa að halda skyldi aðkomu ráðgjafa leyndri var mjög gagnrýnisverð þegar litið er til þess hvernig utanaðkomandi ráðgjöf var annars nýtt innan ríkiskerfisins. Ársreikningar Ríkiskaupa fyrir árin 2017 til 2021 sýna til að mynda að stofnunin, áður en hún var lögð niður árið 2024, nýtti sér sjálf sérfræðiþjónustu fyrir tugi milljóna króna á ári.

Í þessu sambandi er einnig rétt að nefna að einungis fáeinum vikum eftir að gerð var krafa um að upplýsingar um aðkomu Consensa að gerð útboðsgagnanna skyldu fjarlægðar úr útboðsgögnum, óskuðu Ríkiskaup eftir því að stofnandi Consensa tæki að sér verkefni sem „ígildi starfsmanns Ríkiskaupa“ við önnur útboð. Þessu tilboði var að sjálfsögðu hafnað. Þessi staðreynd dregur hins vegar fram ákveðið ósamræmi í stjórnsýsluframkvæmdinni; annars vegar var utanaðkomandi sérfræðiþjónusta talin nauðsynleg og eðlileg til að sinna hlutverki stofnunarinnar, en hins vegar var lögð rík áhersla á að hún væri gerð bjóðendum ósýnileg.

Baráttan fyrir frelsi á markaði fyrir innkaupaþjónustu

Þetta dæmi er þó ekki aðeins til marks um mikilvægi gagnsæis í einstöku útboði, heldur endurspeglar þetta einnig hversu mikilvæg sú barátta er sem Consensa hefur staðið í allt frá stofnun fyrirtækisins árið 2019. Markmið Consensa hefur frá upphafi verið að veita opinberum aðilum faglega innkaupaþjónustu á frjálsum markaði, líkt og gildir sem almenn regla í öðrum norrænum ríkjum þar sem lögfræðistofur og ráðgjafarfyrirtæki annast gjarnan slík verkefni. Hér á landi hefur þróunin hins vegar iðulega mætt mótstöðu vegna kerfislægrar tilhneigingar til að viðhalda hálfgerðri einokun miðlægrar innkaupastofnunar.

Viðleitni til að fela aðkomu utanaðkomandi ráðgjafa eða skylda stofnanir til að nýta sér innkaupaþjónustu annarra ríkisstofnana í stað þess að nýta sérfræðiþjónustu á samkeppnismarkaði vinnur gegn markmiðum um fagvæðingu og hagkvæmni í opinberum innkaupum. Barátta Consensa snýst því um þá grundvallarkröfu að fyrirkomulag innkaupamála á Íslandi þróist í átt að opnari og heilbrigðari markaði þar sem aðkoma ráðgjafa er eðlileg, sýnileg og sjálfsögð.

Erlend ráðgjöf samþykkt, innlend ráðgjöf tortryggð

Það skýtur jafnframt skökku við og dregur fram mótsögn í framkvæmdinni að fjölmörg dæmi eru um að ríkisstofnanir og fyrirtæki í eigu ríkisins hafi á undanförnum árum leitað til erlendra fyrirtækja á frjálsum markaði eftir ráðgjöf og þjónustu, á meðan innlendum aðilum er iðulega mætt með tortryggni. Þessi erlendu fyrirtæki hafa aflað sér dýrmætrar þekkingar og reynslu á sviði innkaupamála beinlínis vegna þess að þau hafa fullt frelsi til að veita innkaupaþjónustu í sínum heimalöndum.

Það er einnig sérstakt þegar ríkisstofnanir réttlæta miðlægt hlutverk sitt á sviði opinberra innkaupa með vísan til eigin sérfræðiþekkingar, þegar sú sérfræðiþekking reynist að verulegu leyti byggð á aðkeyptri þjónustu utanaðkomandi sérfræðinga.

Opinber innkaup verða faglegri með gagnsæi

Opinber innkaup verða ekki faglegri með því að fela hver kom að þeim eða með því að takmarka valfrelsi opinberra kaupenda. Gagnsæi snýst um að veita réttar og fullnægjandi upplýsingar um ferlið sjálft, þar á meðal hver undirbjó gögnin og hafði áhrif á mótun útboðsskilmála. Það er í fullu samræmi við gagnsæisreglu 15. gr. laga um opinber innkaup og er grundvallarforsenda þess að réttaröryggi, heilbrigð samkeppni og traust séu höfð að leiðarljósi við meðferð almannafjár.